按：此文刊载在宝鸡市人民政府研究室、宝鸡市决策咨询委员会办公室主办的《决策咨询》第27期上，为市决策咨询委员、中国就业促进会特邀理事、宝鸡就业促进会党支部书记陈留根撰写。
党的十九大提出了实现更高质量和更充分就业的新目标，具有十分重要的意义。习近平总书记在报告中指出，“就业是最大的民生”，将就业提高到前所未有的高度，顺应了人民日益增长的美好生活的需要，反映了当前我国经济转型升级对就业工作的新要求。坚持就业优先战略和积极的就业政策，一个是优先，一个是积极，这两点需要我们做很多工作，主要目的是让广大人民群众有更高质量的就业，更充分的就业。
宝鸡作为一个有着380万人口的西部城市，其中劳动适龄人口220多万。这一数字，意味着就业在经济和社会发展中的地位更显得愈发重要。做好新时代的就业工作，要以深入贯彻党的十九大精神为统领，紧紧围绕全面建成小康社会、构建最具幸福感城市的目标，更加自觉地树立就业稳市、创业兴市的理念，促进就业数量与质量双双提升，更好地服务人、惠及人、富裕人，全面提升广大人民群众的就业幸福指数。
一、坚持问题导向，准确把握新时代就业工作的新挑战
一个城市民生大厦的基础是就业。这些年，宝鸡市委、市政府高度重视就业工作，牢牢抓住就业是最大的民生这个根本，在就业惠民上狠下功夫，积极培育新经济、新业态，创造更多的就业岗位，促进劳动者实现充分就业；统筹推进各类重点群体就业，促进劳动者实现稳定就业；建立健全劳动者平等就业制度，推动建立统一规范灵活地人力资源市场，畅通劳动者横向和纵向流动通道，有效应对失业风险，促进劳动者实现更高质量就业。各级人社部门围绕打造就业创业品牌，制定出台了免费技能培训、大学生见习补贴、校园招聘补贴、社保补贴、公益性岗位补贴等一整套惠及民生的政策措施，连续举办了中国?宝鸡创业博览会、人才洽谈会、创业论坛、技能大赛、创业大赛等一系列服务发展的大型活动，推动大创业，带动大就业。全市每年城镇新增就业5万人以上，劳动力转移就业稳定在85万人左右，城镇登记失业率控制在4%以内，就业形势保持稳定、稳中向好，不仅顺利地消化了经济重组带来的就业和再就业压力，而且实现了就业总量的持续增加，使失业率维持在一个比较低的水平。建立了市县镇村四级社会公共服务平台。创业基地和创业孵化基地初具规模，创新小额担保贷款管理模式和担保基金运作机制，新创办私营企业和个体工商户逐年大幅度增加，创业带动就业人数倍增效应初步显现。不断完善劳动关系三方协调机制，切实维护劳动者权益，构建和谐劳动关系。但是，随着经济结构调整和转型升级的推进，就业领域呈现出不同于以往的新特征，也面临诸多矛盾相互交织的新挑战。
一是劳动力总量压力大。2016 年，宝鸡市劳动力人口为220.3万人。从第六次人口普查数据来看，全市劳动力年平均增长1.12％，远高于常住人口0.23%的平均增长速度。庞大的劳动力人口，一方面为宝鸡市增加了丰富的劳动力资源，另一方面也使宝鸡面临更加突出的就业总量压力。同时，随着供给侧改革的深度调整，劳动力在各产业之间实现有序转移，需要大力发展三产来吸纳二产的减员，消化一产的富余劳动力。另外，随着城镇化进程的加快，还将有大量农村富余劳动力转移就业。
二是就业结构性矛盾突出。当前劳动力市场既面临一线普通工人招工难和技术工人的严重短缺，也面临高校毕业生和城镇就业困难人员的就业难。这种两难并存的结构性矛盾十分突出，特别是随着转型升级的加快，受到产业需求变化和劳动力供给变化的共同作用，这一矛盾将更加突出。同时，随着我市社会老龄化进程的加快、劳动年龄人口逐步减少和受教育年限的延长，青年劳动力供给将会逐年下降，高校毕业生将占到新成长劳动力的半数以上，劳动力供给结构若不积极调整，则难以满足市场对技术技能型人才的需求。
三是农村劳动力就业半径小。近年来，虽然我市在技能培训方面做了大量工作，实施了“技能培训全覆盖惠民工程”，将所有农民工都纳入到技能培训范围，但是受中省就业补助资金和培训政策所限，每年培训规模只有3万人左右，且多属于短期初级培训，技能培训的针对性、灵活性、实效性还不强。加之发达地区和大中城市对劳动力资源整体素质的要求越来越高，对简单劳动力需求量逐渐减少。从长远看，低素质劳动力的转移领域必将越来越窄。农村转移就业压力日渐增大。
四是就业信息化水平滞后。近年来，我市在信息化方面做了许多工作，市、县区两级建立了标准化的人力资源有形市场，市级建立了数据网络中心，但由于缺乏经费，镇（街道），社区（村）的信息化还没有和市上联网，多数业务还处于半手工操作状态，就业信息服务形式单一，渠道不畅，难以适应形势需要和工作需求，影响就业工作的跨越式发展。
五是创业动能不足。在调研中发现，创业工作总体呈现“三多三少”，即：等待创业的人数多，自主创业的人数少；筹备创业的人数多，投身创业的人数少；半途而废的人数多，坚持下来的人数少。目前，创业最大的障碍是资金筹集，其次是专业技术、行业经验和经营场地。
面对新时代，特别是随着新技术、新产业、新业态、新模式不断涌现，就业的观念、需求和形态正发生深刻变化，必须坚持扩大就业、改善结构两侧发力，通过稳定经济增长和调整经济结构，增加就业岗位，实现经济增长与扩大就业双赢。既要助推转型升级，创造更多适合高素质劳动者的管理型、智力型、技术型就业岗位；也要利用我市区位优势，紧抓丝绸之路经济带和关天规划实施的难得机遇，在推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化“新四化”过程中，确定经济发展速度时，优先考虑扩大就业规模的需要。例如，把微型企业、中小企业、民营经济、服务业和自主创业作为新的经济发展增长点，使既定的经济增速更多地拉动就业，不断增加就业规模；积极推动以人为中心的新型城镇化建设，以市民化促进城镇化，以城镇化促进农村转移劳动力，努力使经济结构调整的力度、产业转型升级的速度与扩大就业规模、提升就业质量的步伐相适应。
二、深化改革创新，冲刺大就业“动员令”展现新作为
就业问题是群众最关心、最直接、最现实的利益问题。就业质量是当前我国发展新阶段贯彻发展新理念的关键一环。十九大报告中，多次提到“质量”这个词，顺应了人民群众向往过上更美好生活的新期盼。党和政府确立的新时期就业方针是，“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”，鼓励创业，扩大就业，实施就业优先战略和积极的就业政策，推动实现更高质量和更充分的就业。这里更高质量包括充分的就业机会、公平的就业环境、良好的就业能力、合理的就业结构、和谐的劳动关系。而对于劳动者自身来说，就是能够通过就业为经济社会发展出力献智。做好当前和今后一个时期的就业工作，需要进一步强化改革思维，通过扎实有效的改革，健全促进就业创业新的体制机制，激发就业工作活力。一是加强体制创新。这主要是指就业管理层面的改革。以利民为基础，推进简政放权，完善扶持就业创业体系，以创新引领创业，以创业带动就业。通过体制创新，使就业工作的职能配置更加科学完善，符合市场经济发展的要求。二是加强机制创新。这主要是指就业工作层面的改革。以便民为方向，加强和改进公共就业服务，发挥市场在促进就业和人力资源配置中的决定性作用，推进市县两级人力资源市场整合和标准化建设。通过机制创新，使工作中各个环节的运行更加协调，从而提高行政效率。三是加强制度创新。这主要是指就业业务政策等方面的改革。以惠民为重点，强化问题导向，打通就业政策出台的“最先一公里”和政策落地、服务群众的“最后一公里”问题，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍。通过制度创新，使各项就业政策更加科学、更加规范、更加实用。
三、做好就业文章，强化新时代就业工作的新举措
就业是经济的“晴雨表”，社会的“稳定器”。就业问题解决不好，人民日益增长的美好生活需要就无从谈起。做好新时代的就业工作，要以超常的思维、超常的举措、超常的付出，抓重点、解难点、惠民生，使宝鸡成为就业的舞台，创业的沃土。
一要强化领导体系，深入实施就业优先战略。坚持把稳定和扩大就业作为经济社会发展的优先目标，把稳增长、保就业作为经济运行合理区间的下限，建立经济发展与扩大就业的联动机制。贯彻新的发展理念，优化就业结构，既要助推转型升级，创造更多适合高素质劳动力的管理型、智力型、技术型就业岗位；也要利用我市地区间资源禀赋差异和发展差距较大的特点，发挥“雁阵模型”作用，推进产业区域间梯度转移，鼓励发展服务业、劳动密集型产业，为城乡劳动力创造更加充分的就业机会；积极推动以人为中心的新型城镇化建设，以市民化促进城镇化，以城镇化促进农村转移劳动力稳定就业。努力使经济结构调整的力度、产业转型升级的速度与扩大就业规模、提升就业质量的步伐相适应，不断提高劳动者收入水平和保障水平。
二要健全政策体系，积极促进就业。以惠民为重点，以问题为导向，深入贯彻新时代就业创业政策，集中在“整合、放大、创新、落实”八个字上下功夫。整合，就是加强就业创业政策与宏观经济政策、财税、金融、产业政策、脱贫攻坚衔接；整合，就是将就业创业领域各方面的资金合为一体，量身打造适合各类劳动力群体的政策扶持体系，使群众有实实在在的获得感；整合，就是“集中优势兵力打歼灭战”，重拳出击，稳扎稳打，步步为营。放大，就是进一步扩大中省就业创业政策的效应，在技能培训、职业介绍、劳务输出、公益性岗位安置、创业扶持等方面，通过提高补贴标准、简化申报程序等方式，增强政策的吸引力，稳定和促进城乡劳动力就业。创新，就是大胆探索，大胆突破，推出一批有力度、有特色的惠及城乡劳动力就业的新政策。针对我市创业短板问题，以当地主导特色产业为支撑，以龙头企业为牵引，在全市创建扶持一批特色突出、功能完善、承载能力强，具有一定示范和辐射带动作用的创业孵化基地，积极吸纳基地周边群众和大学生创办实体。出台扶持就业扶贫基地（企业）建设、就业扶贫工厂或加工车间的优惠政策，推进就业扶贫工作。落实，就是深入宣传各项就业创业政策，让城乡广大群众知政策、懂政策、用政策，主动就业创业，使政策支持转化为促进就业的实在成效。
三要完善培训体系，提高就业技能。技能是就业之基。要建立终身职业培训制度，大规模开展职业培训，大幅度提高劳动者素质。按照“市场引导培训、培训促进就业”的思路，整合培训资源，创新培训模式，提升培训实效，打造技能培训全覆盖惠民精品工程。俗话说 “艺不压身”。技能在身，就业不愁。要根据城乡劳动力的多样化需求，结合农村生产生活实际，灵活安排时间、安排地点，采取“短平快”等更加便捷的方式，吸引组织劳动力就近参加1个月以内的短期培训，使城乡劳动力熟悉基本的实用技术和就业技能。要针对部分中青年贫困劳动力的技能培训需求，以宝鸡技师学院等国家职业训练院为基地，开展特设中期培训和劳动预备制培训，使城乡劳动力接受较为系统的职业技能培训，真正掌握一技之长。要依托“技能脱贫千校行动”，以“双返”生（初、高中毕业返回家乡学生）为重点，引导25岁以下贫困劳动力参加2年以上的技工教育，促进素质提升。要深化校企合作，通过订单培训、定向培训、定岗培训、线下线上同步培训和企业新型学徒制培训等新模式，开设“冠名班”“特色班”，使企业用工需求与个人就业需求达到统一，破解结构性失业。
四要创新服务体系，搭建就业平台。公共就业服务是政府公共服务的重要内容，对促进劳动力市场供求平衡、搭建求职者与用人单位之间的桥梁具有重要作用。要提升公共就业服务信息化水平，健全覆盖城乡的公共就业和人才服务体系，建立全市公共就业信息服务平台，加快实现就业信息全市联网，促进劳动力供需双方的有效衔接，努力提高服务专业化、信息化水平。要加快城乡人力资源市场建设，整合人力资源市场基本公共服务功能，推进市县两级人力资源市场整合，实现资源共享、服务同步。要注重解决重点群体的就业问题，为重点群体提供更多的就业机会，帮助他们稳步提高就业质量。一是着力促进高校毕业生等青年群体就业；二是着力帮助农民工就业创业，特别是帮助新生代农民工学习掌握职业技能、融入市场，多渠道就业；三是着力做好化解过剩产能下岗失业职工及复员退伍军人的就业安置工作，保障他们的基本生活，帮助他们转岗转业、就业创业。要积极发展创业服务，完善创业专家顾问团，为创业者提供开业策划、开业登记、项目论证、市场分析、营销策划、技术创新、后续跟踪指导服务。要规范各级招聘会、洽谈会、创业博览会、技能竞赛等活动，引领各类大型活动健康有序有效开展。要不断完善就业制度，使更多的劳动者都能获得更多的就业机会，使他们有劲头、有盼头、有尊严，通过诚实劳动，真正体验到幸福感和获得感。
五要提升组织体系，拓展就业空间。促进劳动力资源有序组织、科学输出是实现充分就业的重要环节。要精准组织劳务输出，巩固珠三角、长三角、京津唐、新疆和我省关中地区五大劳务基地，加强对劳动力转移就业的跟踪服务和管理，提高劳务输出的组织化程度。采取签订协议、派驻人员、购买服务等方式，鼓励贫困地区在农民工输入相对集中的省外城市设立服务办事机构，帮助贫困劳动力转移就业。要深化对口帮扶劳务协作，组织开展与对口的徐州市及县区之间多层次、多形式的合作与交流，有效组织贫困劳动力实现跨省劳务输出。要推进就近就地就业，坚持“基地+就业”模式，有针对性地探索建设一批社区工厂（就业车间），打造一批就业扶贫基地（企业），促进劳动力实现就近就地就便就业。
六要壮大全民创业，推进大众创业、万众创新。创业是最积极、最主动的就业，鼓励创业将是经济新常态下的就业常态。要坚持从宏观经济、区域经济、县域经济等多个层面来把握方向，研究制定激励措施，激活创业“细胞”。实施农民工返乡创业行动计划，引导外出人员返乡创业、知识型人才科技创业、下岗失业人员转岗创业、退伍军人投身创业、乡村能人“二次创业”，探索开展创业担保贷款信用村试点，支持鼓励更多的农民工返乡创业创新，以重点人群的突破带动面上创业主体的倍增。大力支持创业示范园区创建活动，加快农民工回乡创业示范县区创建，辐射带动更多人创业。
七要优化产业结构，实现产业升级。实现更高质量和更充分就业，需要经济健康稳定发展，需要企业不断提高效益，需要劳动生产率持续提高，需要“坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”，这既是一个重大的经济问题，又是一个重大的社会问题。因此，就业目标的实现与经济社会其他发展目标的实现相辅相成、相互影响、相互促进，必须重视不断发展经济、推进供给侧改革、优化产业结构、助力创新驱动、实现产业升级。
八要树立新思维、探索新方式，提升新技能。以创新为引领的创新驱动已成为新时代经济发展的动力，这种动力带来新的发展方式，同时也造就了很多新的产业和新的业态。新的产业活动创造的就业岗位已不是传统意义上的岗位，而是一种需要提供新的技能或者新的技能储备的就业机会；新的业态是通过和传统经济活动的业态融合，创造了新的就业机会。比如现代社会出现和提供了网购、网约、共享单车等以互联网和分享为基础的创业就业机会，这与过去完全不一样。第四次产业革命最核心的就是人工智能的发展，人工智能对劳动力的冲击就是机器人代替人。中国现在是人工智能第一大国，我们如何去应对，去有效地创造就业岗位，这对劳动者的知识和技能水平以及我们如何管理就业带来了挑战。当务之急是在新的产业和新的业态下去主动适应，在实践探索中推进“互联网+就业服务”，大力推进人社信息化建设，巧妙运用人工智能、图像识别、网络操作等技术，使劳动者在网络文化的天空里自由翱翔、大显身手、各得其所。
中国特色社会主义已进入新时代。新时代有新使命、新机遇、新挑战，更有新作为。“咬定青山不放松”，就业任道重远。我们要以科学的态度，坚持用发展的办法解决民生问题，坚持在改革实践中促进就业、推进创业，扬起人民群众对美好生活的新希望，让劳动者实现人岗匹配、劳有所得、劳有所保、劳有所获，做到“体面就业”，让人民群众获得更加可靠、更加优越、更加满意的民生保障。这既是党和政府的奋斗目标，也是广大人民群众的新期盼。
（供稿：宝鸡市决策咨询委员，中国就业促进会特邀理事、宝鸡就业促进会党支部书记 陈留根）
2017年11月20日
